Teresa
Saintgermain
Especialista en Urbanismo y
Medio Ambiente
La nueva regulación del RD
Ley 4/2000 de 23 de junio, otorga carácter reglado a la clasificación
del "suelo no urbanizable", equiparándolo con el tratamiento
que hasta ahora solo se venía reconociendo para clasificar el "suelo
urbano", y dejando acotado entre estas dos categorías, "el
suelo urbanizable" como el suelo residual, no comprendido ni en uno
ni en otro de los anteriores. El resultado de esta nueva formulación, es
que la clasificación del suelo, en sus tres categorías, urbano,
urbanizable y no urbanizable, ha dejado de pertenecer al ámbito de las
potestades discrecionales de la Administración, para configurarse a
partir de ahora, como decisiones regladas.
La aportación de esta
medida, sobre el ordenamiento urbanístico, al margen de el amplio abanico
de sus efectos concretos, de los que analizaremos a continuación uno de
los más novedosos, es sobre todo su proyección sobre el tratamiento jurídico
que a partir de ahora va a recibir un concepto clave en el ordenamiento
urbanístico como es el de la clasificación del suelo, cuya configuración
ha venido siendo una fuente de conflicto y desigualdad, al tratarse de
forma diferente según fuera la categoría de suelo adoptada, a pesar de
tratarse de un concepto jurídico único: la potestad de clasificación,
proyectado sobre un mismo objeto: el suelo.
Como ya ha sido comentado
aquí en otras ocasiones, no compartimos la extendida idea de que es la LS
la que configura de forma diferente la potestad de clasificar el suelo,
determinando que esa función sea reglada, cuando se trata de clasificar
el suelo como "urbano", y discrecional cuando se clasifica como
"urbanizable" o "no urbanizable"; nada de esto se
contempla en la Ley, sino que tal distinción ha nacido exclusivamente de
la errónea identificación, arrastrada hasta hoy por destacados juristas,
de dos conceptos radicalmente diferentes: el suelo urbano común,
proveniente de la situación de hecho preexistente a la promulgación de
la primera LS 1956, y el suelo urbano desarrollado según la nueva
regulación de la LS 1956 y sus sucesivas versiones, esto es,
desarrollando el suelo urbanizable, por sectores de equidistribución,
mediante planes parciales y garantizando en ellos los estándares mínimos
de dotaciones y servicios. Aunque al final en ambos casos se alcance la
misma condición urbana para el suelo, se trata de suelos de diferente
naturaleza jurídica, que la LS ha distinguido y que sus aplicadores han
confundido e identificado. Fue únicamente para calificar y recoger el
suelo urbano preexistente, para lo que la primera LS 1956, estableció
determinadas reglas de valoración, en función del grado de consolidación
y el nivel de servicios con el que contaban en ese momento y, una vez
asumido el suelo urbano preexistente según las reglas descritas en la LS,
era obvio que para el resto, solo cabía la clasificación de urbanizable
o no urbanizable, por lo que a partir de ese momento y una vez elaborada
la delimitación del suelo urbano preexistente a la LS, ya no era
legalmente posible continuar aplicando indefinidamente las mismas reglas
para continuar incorporando y anexionando como urbanos nuevas áreas, a no
ser que se hiciera para corregir algún error presente en aquella
delimitación y todo ello con independencia de las situaciones de hecho
desarrolladas posteriormente al margen de la Ley, que llegan a
consolidarse por el mero transcurso de los plazos de prescripción fijados
para las infracciones, a las que en unos casos se siguen aplicando las
mismas reglas para incorporarlas al suelo urbano y en otros son sometidas
a un expediente de "legalización" "ad hoc" con la
misma finalidad.Volver
Sentado así que no es la LS
la que aplica diferentes criterios en la clasificación del suelo, sino la
confusión de identificar el suelo urbano anterior a la LS con el
posterior a ella, la medida adoptada ahora por el Gobierno, en el marco
del precepto constitucional del art. 149.1.13ª CE, clarifica la
interpretación legal y rectifica el tratamiento jurídico que se ha
venido dando a la clasificación del suelo, armonizándolo con la
Constitución, y reduciendo el margen de discrecionalidad, que en este
campo tiende a traducirse en arbitrariedad, por todo lo cual supone un
notable avance en la seguridad jurídica.
El efecto inmediato del RD
Ley 4/2000 de 23 de junio, al tratarse de una norma de aplicación
inmediata, es el de su superposición al planeamiento vigente en la
actualidad, con independencia de que las respectivas administraciones
acometan la adaptación concreta de sus planes a esta nueva norma de ámbito
nacional (Fundamento Jurídico 14 STC 61/1997).
A partir de ahora, los
propietarios de suelo "no urbanizable", cuyas características
no respondan a las definidas por el RD para adoptar esta clasificación,
podrán promover el desarrollo urbano de sus terrenos, mediante la
elaboración de un Plan Parcial, porque, su clasificación no depende ya
en exclusiva de la libre opción del planificador, sino que, al igual que
el suelo "urbano", está sometida a un criterio reglado, y será
"urbanizable", aunque no venga así clasificado en el plan, si
se dan en él los requisitos recogidos en la LS para serlo, esto es, que
no existan razones objetivas que justifique el separarlo y preservarlo del
proceso urbanizador.Volver
Es posible que esta nueva
formulación legal pueda despertar recelos, especialmente si se analiza
con prejuicios localistas o autonomistas, y si se persiste en insistir que
no es así como se formula la clasificación del suelo en la LS, pero ni aún
así podrá negarse que este nuevo planteamiento legal no responde sólo a
una concepción materialista, aunque pudieran serlo algunos de sus efectos
perseguidos, sino que ha venido a Reset la necesaria subordinación
al Derecho, de la técnica jurídica hasta ahora utilizada en la
clasificación del suelo, porque, ¿que sentido tenía que la clasificación
del suelo como urbano tuviera carácter reglado y no fuera así para las
otras dos clases de suelo?. Aunque no se hubiera aprobado el RD Ley 4/2000
de 23 de junio, la lógica y la realidad venían dictando que cualquier
suelo es urbanizable, o lo que es lo mismo, potencialmente urbano, a no
ser que existan circunstancias concretas y determinadas que desaconsejen
esa clasificación.Volver
Pero una vez promulgado el
RD, y convencidos de que se afirma sobre claros principios, se hace aún más
apremiante la adopción de las directrices de planeamiento supralocal,
dirigidas atender los dos aspectos primordiales de la planificación
territorial: la reserva y delimitación del suelo para las
infraestructuras, servicios y dotaciones y la de los espacios de interés
natural, histórico, artístico y cultural. Es significativo que estos
aspectos que dan fundamentan y justifican la planificación pública,
hayan sido precisamente los que han estado abandonados a su suerte, y aún
hoy siguen resolviéndose a golpe de improvisación, cuando ya se ha
planteado sobre ellos un problema coyuntural que provoca la adopción de
una solución inmediata y ya con frecuencia forzada.
Es de esperar que esta nueva
norma ordene el papel que corresponde a los distintos agentes
intervinientes en la planificación del territorio, asignando a la
iniciativa pública, la ordenación de los sistemas generales de
infraestructura, dotaciones y servicios y la calificación y reserva de
los terrenos para estos fines y los de la defensa de la naturaleza y del
patrimonio histórico, artístico y cultural; y a la iniciativa privada,
la elección del modelo urbanístico concreto de cada sector o conjunto
urbano. Hasta ahora la atención pública ha estado centrada y, en la práctica,
limitada a este último ámbito puntual, imponiendo unos modelos que por
un lado no dan satisfacción a las aspiraciones de los ciudadanos ni a las
necesidades de la actividad económica y por otro, provocan el
enmascaramiento del precio de la vivienda por la financiación de las
entidades locales a través de opacos instrumentos de promoción de suelo
que encarecen artificialmente el precio final de la vivienda, imponiendo
un urbanismo hecho a golpe de recalificaciones sucesivas, mas propio del
"Monopoly" que de planificación pública, donde las
infraestructuras llegarán, no por la previsión, sino arrastradas por la
presión social y degradadas en su planteamiento por la obligación de
implantarse sobre áreas previamente colmatadas por la edificación.
Una vez resuelta y acotada
por el RD la discrecionalidad de la potestad de clasificar el suelo, falta
todavía en el ordenamiento urbanístico español un elemento esencial, de
referencia, que ponga límites racionales también a la discrecionalidad
en materia de calificación del suelo, garantizando de forma efectiva la
igualdad constitucional de los españoles frente a la actividad urbanística
de la Administración. Se trata de fijar las bases mínimas del
aprovechamiento para todo el territorio nacional, que bien podía
establecerse en 1m3/m2, índice que permite la adopción de cualquier
tipología urbanística al tiempo que garantiza un nivel adecuado de
dotaciones y suelo libre.
En conclusión, tras el RD,
dos son los cometidos prioritarios y urgentes del planificador público:
a) reservar los espacios para las infraestructuras del sistema general de
población: transportes, servicios asistenciales y dotacionales, y b)
delimitar las áreas a proteger; una vez adoptadas estas dos medidas, el
resto de la actividad urbanística podrá quedar ya enteramente en manos
de la iniciativa privada, que, una vez eliminadas las trabas del nepotismo
presentes hasta ahora en la clasificación del suelo, habrá de entrar en
un régimen de competencia que sin duda les obligará a ofrecer al
destinatario final, el habitante de las poblaciones, empresas e
industrias, el urbanismo que demandan y no el que les impone el
favoritismo político y el afán recaudatorio de los municipios.
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